Honorables Magistrados:

CORTE CONSTITUCIONAL

Bogotá, D. C.

 

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 1º y 2º de la ley 1425 de 2010.

 

JESÚS ANTONIO ESPITIA MARÍN, ciudadano en ejercicio, mayor de edad, vecino de Bogotá, en concordancia con el decreto 2067 de 1991, me permito presentar demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º y 2º de la ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, cuyo texto es el siguiente:

 

"LEY 1425 DE 2010

(diciembre 29)

Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por medio de la cual se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.

ARTÍCULO 2o. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias.".

 

Valga aclarar cuáles son los artículos que derogó la ley 1425 de 2010, de la ley 472 de 1998:

 

"ARTICULO 39. INCENTIVOS. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.

Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos".

"ARTICULO 40. INCENTIVO ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES SOBRE MORAL ADMINISTRATIVA. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular.

Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.

Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos tendrán derecho a solicitar y obtener se les expida copia auténtica de los documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva sobre tales documentos".

- Artículos declarados EXEQUIBLES por la Corte Constitucional en Sentencia C-459-04  de 11 de mayo de 2004, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería.

 

El objeto de la presente demanda es que se declare la inexequibilidad de los dos artículos de la ley 1425 de 2010 por considerar que contrarían derechos y principios de la Constitución Política de Colombia y de Normas internacionales consagradas en convenios ratificados por Colombia. Las normas que contraría la Ley 1425 son: Artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el artículo 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 49, 53, 95-2 y 229 de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 5º de la ley 472 de 1998; además de principios constitucionales como el de progresividad, solidaridad, de la dignidad humana, de igualdad, de acceso a la administración de justicia y principio de eficacia, tal como paso a explicar:

 

•1.    VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS COLECTIVOS. VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 2º DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES, Y DEL ARTÍCULO 26 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS.

 

La intención de la ley 1425 de 2010, aquí demandada, es despojar a los demandantes en las acciones populares de cualquier incentivo particular que le motive para la presentación de las demandas y que le represente incremento en su patrimonio. La ley 472 de 1998, como ya se vio, trazó en sus artículos 39 y 40 los rangos de incentivos que debía conceder el juez constitucional en el momento del fallo, en caso de reconocer como fundadas las pretensiones de la demanda en acción popular.

 

Había sido una evolución legislativa el conceder el incentivo a los actores; se había progresado en la protección de los derechos colectivos, por cuanto, el Estado, además de promocionar la defensa de los derechos, la estimulaba premiando al actor diligente, altruista y oportuno. Hoy, se actúa con una mentalidad regresiva, cuando se despoja a la ley de acciones populares de la herramienta más contundente para la defensa de los derechos colectivos: el incentivo.

 

Vemos cómo el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[1] en su artículo 2°, tratando el tema del principio de progresividad (que no debe ser, para nada, mera retórica), estableció la obligación en cabeza de los Estados de amparar tales derechos, diciendo lo siguiente:

 

"Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos". (Negrillas mías).

  

Por su parte, en su artículo 26 la Convención Americana de Derechos Humanos consagra el mismo principio en el ámbito interamericano:

 

"Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados". (Negrillas fuera de texto).

 

A su vez, el Protocolo de San Salvador, que adiciona la Convención Americana en lo relativo a la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, establece lo siguiente:

 

"Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo". (Negrilla extra).

 

No hay duda en la legislación internacional (que hace parte de la normatividad interna colombiana), sobre la protección de los derechos colectivos y el respeto al principio de progresividad de los derechos sociales; ahora veamos por qué considero que la ley 1425 viola este principio; por qué considero la norma regresiva: El Congreso de la República está obligado a ser progresista en la legislación decretada cuando se trata de la protección de los derechos; así, si en un momento dado -por su condición progresista-, consideró necesario premiar con un incentivo al actor popular que demandara justamente, y lo consignó en la ley, no puede intempestivamente -ahora con actitud regresiva- desmontar la gratificación que ya habían ganado los actores y la defensa de los derechos colectivos. Es un retroceso en la custodia de tales derechos; sin justificación alguna, se despoja a la ley de acciones populares del incentivo, que es la herramienta más importante para su protección.

 

Respecto del principio de progresividad, la Corte Constitucional ha dicho[2], entre otras, que:

 

"Los derechos sociales deben ser desarrollados por el legislador, el cual goza de un amplio margen de libertad para definir su alcance y condiciones de acceso. Sin embargo, esta libertad de configuración dista de ser plena, ya que encuentran límites precisos en tanto (i) no puede desconocer derechos adquiridos y (ii) las medidas que adopte deben estar plenamente justificadas conforme al principio de progresividad.".

 

Lo anterior implica que cuando el legislador decide adoptar una medida que implica un retroceso en relación a la protección alcanzada por la legislación anterior, debe presumirse la inconstitucionalidad de la medida regresiva, por cuanto el principio de progresividad ordena que prima facie estén prohibidas este tipo de medidas. Pero, como lo ha reiterado esta Corte en su jurisprudencia, la constatación de la regresividad de la medida no conduce automáticamente a su inconstitucionalidad. Si bien este tipo de medidas pueden ser constitucionalmente problemáticas por desconocer el principio de progresividad, esto sólo opera como una presunción, prima facie, de su inconstitucionalidad. En consecuencia, para desvirtuar esta presunción es necesario que la medida sea justificada y además adecuada y proporcionada para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia." (Subrayas fuera del texto original).

 

Y aquí vemos varias cosas que quiero resaltar: (i) la libertad con la que cuenta el Congreso, de cambiar las condiciones de una ley anterior, no es absoluta; (ii) se presume la inconstitucionalidad de la medida regresiva; y (iii) para desvirtuar la presunción debe existir plena justificación de la medida, además de ser adecuada y proporcionada "para alcanzar un propósito constitucional de particular importancia". Veamos cada una:

 

(i) En el caso en concreto de la demanda que nos ocupa, el Congreso se excedió injustificadamente; se entiende de la sentencia recién citada que la nueva norma debe ser justificada plenamente en virtud del principio de progresividad; de lo contrario fácilmente daría en inexequible; la "justificación" que usó el Congreso de la República[3] fue que:

 

"El presente proyecto de ley, de origen gubernamental, tiene sus orígenes en que los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un sin número de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales.

Así mismo, los presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos que en el algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de  los recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a través de esta figura.

 

Es deber de todo ciudadano velar por la preservación y conservación de los intereses públicos y comunes, acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su efectividad y vigencia, por lo que pagar por conseguir su protección no solo se contrapone con el deber ciudadano, sino que además favorece solo a unos pocos, toda vez que no cualquier ciudadano está en capacidad de presentar una demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y afrontar el correspondiente proceso, pues dada su rigurosidad y procedimiento solamente personas con cierta formación profesional acudirán a su ejercicio, y que en la práctica conlleva a que se conformen grupos especializados en la interposición de tales acciones muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente.

 

Es por eso que en las alcaldías municipales manifiestan que las acciones populares dejaron de ser un mecanismo para proteger los derechos colectivos y se convirtieron en un negocio rentable para unos pocos que sin pertenecer a las entidades territoriales y conocer sus problemáticas, van por ahí tomando fotos e instaurando recursos con el solo objeto de beneficiarse económicamente.

 

Un caso que ha afectado a nuestros municipios es el de las acciones populares para el establecimiento de los cuerpos de bomberos oficiales que desconoce la realidad local de la existencia de cuerpos voluntarios de bomberos, caso sucedido reiteradamente en los departamentos de Cundinamarca y Antioquia en donde se encuentra una coincidencia en los accionantes que solo tienen interés en los reconocimientos económicos y no en el buen desarrollo de la administración pública; esto sucedió durante los años 2007 y 2008.

 

Además, para estos incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a los casos en que se es procedente y en cuáles no".

 

Por supuesto no es una justificación válida manifestar que el origen del proyecto de ley es que los alcaldes han tendido muchas demandas de acción popular en su contra, o que se haya disminuido el erario gracias a los fallos, o que se hayan presentado muchas acciones con temas recurrentes, o que fueron muchas las acciones que demandaban la implementación del cuerpo oficial de bomberos; tampoco es legítima la justificación de usar argumentos que faltan a la verdad como que cada demanda "además favorece solo a unos pocos" o que para los incentivos "no se establecieron parámetros indicativos de procedencia".

 

Si en los municipios han contado con un número significativo de demandas y como consecuencia de ellas se haya visto afectado el erario, es sólo prueba de las necesidades de protección de los derechos colectivos que la ciudadanía  añoraba desde tiempos inmemorables, y no -como lo dijeron los honorables representantes a la Cámara en su ponencia-, que el incentivo fuera perverso, y por ello hubiera que aprobar su derogatoria.

 

Además no les queda bien mentir en su ponencia diciendo que las demandas solo favorecen a unos pocos porque -seguramente no han entendido bien quienes proyectaron el escrito-, es de la esencia de la acción popular, beneficiar a la comunidad, conforme el texto del artículo 2º de la ley 472 de 1998 cuando dice que: "Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos". Y peor les salió la mentira de que la ley no estableció parámetros para su procedencia, si el mismo artículo 9º de la ley 472 los señala cuando dice: "Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos".

 

La ley 472 de 1998 estableció el incentivo, en virtud -entre otras-, al principio de progresividad, porque lo creyó justo y necesario; no se puede actuar regresivamente, con una justificación sin fundamento sólido, y simplemente desmontarlo de un solo tajo.

 

(ii) Además de presumirse la inconstitucionalidad de la norma nueva (ley 1425 de 2010) por violar el principio de progresividad con lo que se ha dicho hasta ahora, aquí se confirma. El retroceso de la norma -algunas veces válido- con relación a la protección alcanzada en la ley anterior, aquí es desafortunado. No hay justificación válida para su derogatoria, y lo único que logra es desmontar el estímulo otorgado al actor que resulta ganador en su pugna por la defensa de los intereses de la comunidad, y por ello la presente demanda está llamada a prosperar. Y,

 

(iii) Para confirmar lo dicho en el párrafo anterior y ver la imposibilidad de desvirtuar la presunción de inconstitucionalidad, claro está que la medida no ha sido para nada justificada ni, como veremos, adecuada ni proporcionada. Si en gracia de discusión dijéramos que habría que revaluar el otorgamiento del incentivo al actor popular por improcedente, por inconveniente o en beneficio del interés general (como se dijo en la ponencia en Cámara) la manera más adecuada (desde el punto de vista de la técnica legislativa), no es la aplastante y regresiva derogatoria de la norma; sería más bien, en virtud también del principio de proporcionalidad, una disminución gradual que finalmente le permita al actor de igual manera recibir alguna compensación por su labor, que no sea sólo las irrisorias sumas que se conceden de agencias en derecho, por un proceso que en muchas oportunidades sobrepasa los dos años de diligencia y cuidado por parte del actor popular. Es que el Congreso de la República tiene establecidas prima facie, con relación a los derechos, unas condiciones mínimas que por ningún motivo pueden ser desmejoradas frente a las ya adquiridas para que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, no se vea menguado en disfavor de los intereses de la colectividad; debe velar el Congreso por que constantemente se amplíen beneficios y se creen garantías más favorables para la comunidad con el fin de avanzar hacia la materialización de los derechos, y de otro lado, tiene una prohibición general de establecer medidas regresivas que desconozcan reconocimientos que se hayan logrado a favor de la sociedad.

 

Y por último, como lo ordena la jurisprudencia que últimamente citamos, T-043-07, no hay ningún propósito constitucional de importancia particular, que permita a la nueva norma regresar hasta antes de la vigencia de la ley 472 del 98 cuando no existía el incentivo para todas las acciones populares, hecho que contraría de manera flagrante el principio de progresividad que estamos estudiando, con lo cual queda probada su vulneración.

 

•2.    VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD. VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1, 49 Y 95-2 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

 

La solidaridad, que es ante todo un deber, es propia de la existencia y cualificación del Estado Social de Derecho en beneficio del cumplimiento de sus fines esenciales, y se entiende, entre otras, como una pauta de comportamiento en virtud de la cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones con respecto de las demás de la sociedad.

Y como lo ha dicho la Corte Constitucional[4]:

 

"La solidaridad entre las personas, es decir el deber de prestar ayuda o colaboración a quienes se encuentren en situación de calamidad, no corresponde a una declaración retórica, sino a una obligación social que pesa sobre cada uno de los miembros de la colectividad y que se deriva de la existencia misma de la comunidad. La posibilidad real de que una de las personas que integran el grupo padezca una situación que requiera el auxilio de los demás, impone prever mecanismos eficaces y eficientes que permitan hacer frente a los requerimientos propios de este tipo de eventualidad".

 

La Corte, en la primera parte del párrafo recién transcrito, delimita sobre el deber que implica el principio de solidaridad como obligación social a favor de las personas que se hallan en estado de indefensión; y en la segunda parte es clara en imponerle [al Estado, por supuesto], la necesidad de prever cuáles son los mecanismos suficientemente eficaces y eficientes que permitan resolver de la mejor manera las necesidades de las personas que demandan en solidaridad.

 

Así, de un lado está la solidaridad como principio, deber y derecho que le atañe a cada ciudadano con respecto de los demás que le requieran; y de otro, la obligación estatal de trazar los mecanismos que permitan al ciudadano altruista apoyar las necesidades de la sociedad. Estos mecanismos para la protección de los derechos son las acciones judiciales y cada una de las éstas requiere de su fortalecimiento al ser, como igual lo ha dicho esta Corte[5] con respecto de las acciones populares, "(...) inducida, promocionada, patrocinada, premiada y estimulada por el Estado en orden a la materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial connotación social". El estímulo al cual hace alusión la Corte Constitucional no es otro que el del incentivo; tema tratado en esta sentencia del año 2004, donde se declararon exequibles ambos incentivos (los de los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998) irónicamente derogados por la ley 1425 de 2010, aquí demandada.

 

Ese premio, como lo llama la Corte, es necesario mantenerlo; al desmontarlo se viola el principio de solidaridad por cuanto quedaría sin apoyo el actor que con su ánimo altruista, y en virtud del principio de solidaridad, pretende la protección de los derechos colectivos; no en vano en la misma sentencia se dijo que:

 

"El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir seria (sic) una carga desproporcionada para quien inicia la acción". (Resaltado mío).

 

Y en la aclaración de voto del Dr. Manuel José Cepeda Espinosa de la misma C-459-04, con respecto de la importancia y la necesidad del incentivo ordenado en los artículos derogados dijo:

 

"La Constitución no ordena que dicho incentivo siempre sea a cargo del demandado. Bien podría el legislador establecer que corresponde al Estado pagar dicho incentivo. Ello puede ser especialmente relevante (i) en caso de insolvencia del demandado y (ii) para asegurar que el demandante en realidad recibirá una suma básica suficiente para estimular la presentación de acciones populares". (Resaltado fuera de texto).

 

El incentivo es necesario para que los actores se vean motivados; si no es así, no hay manera de obligar a los ciudadanos a actuar a favor de todos. El principio de solidaridad no puede esperarse del conglomerado a sus propias expensas; no puede confundirse solidaridad con gratuidad; necesariamente hay que promocionar y además estimular la actividad a favor de quienes lo necesiten; de mantenerse vigente la ley 1425 de 2010, con el desmonte de los incentivos continuaría la violación al principio de solidaridad por la falta de motivación (plenamente justa y válida) a los actores, ya descrita.

 

•3.    VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE LA DIGNIDAD HUMANA. VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 1 Y 53 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

 

Para continuar con la misma línea bajo la cual considero que es este máximo Tribunal el que debe orientarnos al respecto, me permito transcribir cuál es el concepto de la Corte Constitucional[6] con relación a este principio, así:

 

"El concepto de dignidad humana que ha recogido la Corte Constitucional únicamente se explica dentro del sistema axiológico de la Constitución y en función del mismo sistema. Así las cosas, la elevación a rango constitucional de la "libertad de elección de un plan de vida concreto en el marco de las condiciones sociales en las que el individuo se desarrolle" y de "la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y de ciertos servicios que le permiten a todo ser humano funcionar en la sociedad según sus especiales condiciones y calidades, bajo la lógica de la inclusión y de la posibilidad de desarrollar un papel activo en la sociedad", definen los contornos de lo que se considera esencial, inherente y, por lo mismo inalienable para la persona, razón por la cual se traduce en derechos subjetivos (entendidos como expectativas positivas (prestaciones) o negativas) cuyos contenidos esenciales están sustraídos de las mayorías transitorias".

 

Ahora bien: De la mano con la definición constitucional del principio de dignidad humana, debemos pensar quiénes son los que con mayor frecuencia presentan las demandas en acción popular; por iniciativa propia o porque le llamen como apoderado judicial, es el abogado quien inicia la acción y está pendiente de todo su curso.

 

Claro; En la práctica, necesariamente debe ser abogado quien inicie la acción, por cuanto la ignorancia de las normas de la mayoría de las personas hace que no conozcan sus derechos; o, cómo se pretende, por ejemplo, que una persona sorda  inicie acción popular en contra del canal RCN televisión por falta de cumplimiento de una norma expresa como lo es el acuerdo 5 de 2003 de la Comisión Nacional de Televisión, que ordena el establecimiento de un sistema como el "closed caption" para que las personas con limitación auditiva puedan saber los contenidos de la programación que se encuentran viendo, si no sabe de la existencia de tal norma?; o cuando un consumidor cualquiera no inicia la acción en contra de un productor o distribuidor de un producto que le engaña con su publicidad o comete deslealtad en materia publicitaria, y no la inicia simplemente porque no conoce la existencia de una norma expresa que le protege sus derechos?; y así con todos los casos.

 

Es el abogado el llamado para impetrar la acción, gracias a sus conocimientos jurídicos, procesales y de tácticas de averiguar normas específicas para casos concretos, pese a la estipulación del artículo 12 de la ley 472 del 98, que contempla que toda persona natural o jurídica puede iniciar la acción.

 

Y, ¿qué relación existe entre la violación del principio de dignidad humana y la condición de abogado para presentar la acción?. Sencilla: Cuando un abogado (se insiste: la ley no lo ordena, pero en la práctica es él quien la presenta y cuida del proceso en la gran mayoría de las veces), adelanta la acción popular en contra de la persona que presuntamente incurre en amenaza a un derecho colectivo, y (de regreso al tema que nos ocupa), luego de un par de años de litigio, aún prosperando sus pretensiones, resulta que, gracias a la ley 1425 de 2010 que resolvió derogar los incentivos, el demandante (abogado) no tiene derecho ahora a reclamar por el estímulo que otorgaba la ley 472 de acciones populares, y deberá armarse de paciencia aceptando como honorarios profesionales lo señalado por el Juez -si las fijó-, lo relativo a las agencias en derecho que usualmente no supera un salario mínimo mensual, en concordancia con los parámetros establecidos por el Acuerdo No. 1887 de 2003 emitido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

 

Cuando, en virtud del principio de dignidad humana, conforme los lineamientos trazados por la Corte señalados arriba, un abogado quien además de haber asistido a la Academia para recibir el título, se esmera por conocer de la mejor manera el tema de las acciones populares, porque en libertad de elección lo tomó como su plan de vida, al hallar una posibilidad de servir a la sociedad con un papel activo desde el litigio en estas específicas acciones constitucionales, ve truncadas sus expectativas cuando se da cuenta que, con violación al principio de la dignidad humana, pisoteando su profesión, tiene que enfrentarse a que luego de un largo trayecto académico, procesal, de controversia, que con seguridad en las dos instancias puede llevarle en promedio unos tres años, reciba, por todo el proceso, una remuneración cercana a los dos salarios mensuales.

 

Es indigno; y esa indignidad redundará necesariamente en que los togados que hasta hoy dedicaban gran parte de su esfuerzo en proteger los derechos colectivos, vulnerados por muchas personas y entidades negligentes, vetustas, ensañadas en mancillar el buen nombre del Estado atropellando a la ciudadanía, desistan de continuar con la protección de los derechos del conglomerado, así se tenga una concepción altruista y solidaria hacia la comunidad, pero realmente debe entenderse que luego de un largo litigio no se puede pensar que gratuidad sea el principio que impere en disfavor de los actores populares, que como se ha explicado, muchas veces son abogados que requieren por supuesto de una retribución acorde con su estudio y con la dignidad que representa y demanda esta noble profesión, o de lo contrario se presentaría esa carga desproporcionada en contra del actor popular que ya se señaló arriba, que tratara la Sentencia C-459 de 2004. Es por ello que considero que la derogatoria de los incentivos por parte de la ley 1425 de 2010, es inconstitucional por vulnerar el principio de la dignidad humana, en este caso de las personas que siendo demandantes al mismo tiempo son abogados que esperan una retribución decorosa por su acción, pero que, al no haber incentivo legal, no tendrán derecho a vivir dignamente, por tener que adelantar su trabajo y recibir por ello, pagos risibles.

 

•4.    VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y VIOLACIÓN AL PREÁMBULO Y A LOS ARTÍCULOS 2, 13 Y 229 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

 

La ley 472 de 1998 contempla que para la defensa de los derechos colectivos, toda persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre,  puede iniciar acción popular en contra de la persona que con su acción u omisión le amenace sus derechos; el artículo 19 y su parágrafo en la ley 472 contempla que en los casos de amparo de pobreza, las costas judiciales correrán a cargo del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, incluidos peritazgos, honorarios del apoderado del actor al cual se le concedió el amparo de pobreza, etc., y, además, el literal d) del artículo 25 de la ley de acciones populares, en materia de medidas cautelares, dice que es función del Fondo realizar "los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo". Este Fondo se financia, hasta hoy, de los montos de los incentivos que decretan los jueces de la República, en acciones populares promovidas por el Ministerio Público; y por supuesto si continúa vigente la ley 1425 de 2010, demandada en inconstitucionalidad, no habrá más fondos para sufragar la defensa de los derechos de las personas que soliciten amparo de pobreza.

 

Resultan violados los principios de igualdad y de acceso a la administración de justicia cuando una persona de escasos recursos, quien intenta iniciar la acción popular por vulneración a los derechos colectivos, no puede hacerlo por no contar con los recursos suficientes para sufragar los gastos de publicación, notificación, copias, honorarios (si pretende que un abogado le asista técnicamente), pago de peritos, etc., porque, como se dijo arriba, el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, desde el momento en el cual entró en vigencia la ley 1425 de 2010 y resultaron derogados los incentivos, ya no cuenta con dineros para costear las necesidades que tenga un ciudadano al cual se le concedió el amparo de pobreza.

 

Violados expresamente los principios a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, por cuanto esa persona de escasos recursos, a quien el Estado le debe amparar sus derechos conforme lo ordena la Constitución y la Ley, no tendrá un tratamiento igual frente a quien sí cuenta con la manera de sufragar esos gastos. Si no tiene dinero no accede, porque el Fondo previsto para su defensa, no cuenta con recursos gracias a la derogatoria de los incentivos que contemplaba la ley 472 de 1998.

 

Por supuesto estamos hablando de dos personas iguales (tal como lo exige la Corte Constitucional para el amparo de este derecho); son dos personas necesitadas de la protección de sus derechos personales; la primera, con recursos necesarios para adelantar la acción personalmente o por interpuesta persona y sufragar los gastos necesarios para que el proceso no tenga interrupción alguna; y la segunda, que no puede acceder a la justicia, porque  por no contar con recursos para su causa y, pese a que la ley 472 de 1998 le había previsto cómo subsanar su insolvencia mediante la solicitud de amparo de pobreza para que el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos le resolviera su situación, la ley 1425 de 2010 aquí demandada, al cortar de tajo el pago de incentivos, dejó al Fondo sin posibilidad de recaudar capital suficiente para su sostenimiento.

 

No habrá tratamiento igual a dos personas que, como se dijo en el ejemplo, requieren igual tratamiento, pero una de ellas cuenta con recursos y la otra espera del Estado su apoyo (y éste no puede brindárselo); por ello mismo resulta vulnerado también el principio de acceso a la administración de justicia y, como ha quedado claro, deberá declararse la inexequibilidad de las normas demandadas.

 

•5.    VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE EFICACIA consagrado en el artículo 5º de la ley 472 de 1998. VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 2, 209, 365, 256-4, 268-2, 277-5 Y 343 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

 

El objeto de la ley 472 de 1998 al consignar dentro de los artículos 39 y 40 los incentivos a favor del actor que resultara ganador en la demanda de acción popular, fue premiar y a la vez estimular las demandas en defensa de los derechos e intereses colectivos. Ello llevó a que, en efecto -como dicen algunos detractores de los incentivos-, se presentaran muchas demandas para defender tal tipo de derechos; pero, se insiste, la intención real del legislador de 1998 fue que la ley 472 no fuera letra muerta; quiso que para que fuera eficaz, existiera alguna motivación a favor de quienes interpusieran las demandas adecuadas, oportunas y justas.

 

El principio de eficacia pretende que algo, en este caso la ley, cuente con la suficiente fuerza y poder para obrar; resulta vulnerado este principio constitucional cuando se derogan los incentivos que existían a favor de los actores en acciones populares, por cuanto, si bien es cierto lisiar la ley 472 de 1998 con el despropósito de la derogatoria del articulado precitado, no le quita a la sociedad el instrumento más importante para la defensa de los derechos e intereses colectivos que es la acción popular, sí la despoja de la herramienta más contundente para impetrar acciones en beneficio de estos derechos, que es el incentivo al actor diligente, altruista y oportuno. Cercenar a la legislación del premio que se le otorga al actor popular, deja sin motivación a los demandantes, y por lo mismo resulta vulnerado el principio de eficacia del artículo 5º de la ley 472 de 1998; recordemos que "El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir seria una carga desproporcionada para quien inicia la acción"[7]; si no hay compensación para esa carga, al quedar la ley desprovista del premio para quien la use, se convertirá necesariamente en mera retórica, y ya no será el importante instrumento que nos dejó la ley 472 de acciones populares, por lo tanto dejará de ser eficaz en contravía de nuestra Constitución Política.

 

COMPETENCIA

 

Le corresponde a la Corte Constitucional conocer de la presente acción pública de inconstitucionalidad en virtud del numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política de Colombia, por ser la norma demandada una ley emanada del Congreso de la República.

 

NOTIFICACIONES

 

JESÚS ANTONIO ESPITIA MARÍN, aquí demandante, recibirá notificaciones en la Calle

 

Atentamente,

 

 

JESÚS ANTONIO ESPITIA MARÍN

 

[1] Suscrito por la República de Colombia el 21 de septiembre de 1.966 y ratificado el 3 de enero de 1.976.

[2] Sentencia T-043 de 1 de febrero de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

[3] Conforme se vio en el informe de ponencia de primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, al proyecto de ley 056 de 2009 Cámara, del 5 de mayo de 2010.

[4] En sentencia T-667 de 2002, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynett.

[5] Sentencia C-459 de 2004, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araújo Rentería.

[6] Sentencia T-227 de 2003, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynett.

[7] Sentencia C-459 de 2004, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araújo Rentería.